Становление органов местного самоуправления в Чугуеве в 70-е годы XIX века и их роль в организации жизни населения

Бучастая  С.И.

Процесс формирования органов местного самоуправления начался в Чугуеве в 70-е годы XIX века  после отмены военных поселений и проведения городской  реформы. Новое  Городовое  Положение1870 года было введено здесь предписанием  Начальника Харьковской   губернии  князя  Кропоткина 8 марта 1872 .[1]

Новое  Городовое  Положение  коренным  образом  изменило  систему  выборов  в  органы  общественного  управления. Сословное  представительство  давно  себя изжило. Участвовать  в  выборах  теперь  могли  все, кто  имел  русское  подданство, возраст  не  ниже  25  лет, владел  в   пределах  города  недвижимым  имуществом, подлежащим  сбору  в  пользу  города,  или  содержал  торговое  или  промышленное  заведение  по  купеческому  свидетельству.  Общая  сумма  дохода  города  от  уплаты  вышеперечисленных  налогов  делилась  на  три  равные  части. Вместе  с  тем  составлялся  список  плательщиков  в  последовательном  порядке  по  величине  уплачиваемого  налога. В І разряд  попали стоявшие  во  главе  самые  крупные  владельцы  недвижимости  и  торговцы, далее  следовали  менее  крупные  во  ІІ разряде  и  совсем  мелкие – в ІІІ-м. Это вызывало  несопоставимую  разницу  в    количестве  избирателей  в  разных  разрядах. Количество же  гласных, избираемых  от  каждого  разряда,  было  одинаковым. Быть  избранным  имел  право  каждый  избиратель.  Процентное соотношение  избирателей к числу всего населения Чугуева, которое в 1872 году составляло 8215 человек[2], равнялось 5,0%. Такая  низкая цифра наблюдалась практически по всем городам России[3]. Всесословность новой избирательной системы отнюдь не означала её  всеобщность. Процент представительства в І разряде составлял 1,6 избирателя на одного гласного, во ІІ-м разряде – 3,3 избирателей на 1 гласного и в ІІІ разряде – 36,7 человек на одного избранного гласного. Естественно, что такое соотношение сил не могло не сказаться на результатах городских выборов 1873 года.

Чугуевская  дума  состояла в 1873-1877 г.г. из 30 гласных, в двух следующих четырёхлетиях количество гласных увеличилось вдвое[4]. Социальный состав первой пореформенной думы в Чугуеве был следующим: дворян – 6 (по І разряду –1, по ІІІ – 5), купцов – 11 ( поІ- 6, по ІІ – 5), мещан – 3 ( по І – 2, по ІІ – 1), духовных – 1 (по ІІІ разряду), крестьян – 5 (ІІ – 2, ІІІ – 3), отставных солдат – 4 (І – 1, ІІ – 2, ІІІ- 1)[5]. Гласные І и ІІ разряда в большинстве своём относились к сословию купцов, а  гласные ІІІ разряда были представлены преимущественно  дворянами. Т.о. в Чугуеве в 1873 году дворяне, духовенство, разночинцы в большинстве своём не были владельцами крупных капиталов и входили в ІІІ разряд как владельцы недвижимой собственности. Если рассматривать купечество, мещанство и разночинцев как представителей буржуазии, то в состав думы входило 23 человека (76,6%) из буржуазных сословий и только 7 из дворян и духовенства (23,4%). Расчёты правительства на приток в городские думы дворян не оправдался в большинстве городов России[6]. Однако, следует отметить, что выборы 1873 года в Чугуеве наглядно продемонстрировали жёсткую борьбу за власть между купцами и дворянами. В мае 1872 года в Чугуеве была создана Временная  комиссия  по  составлению списков для выборов, которая работала в течение 8 месяцев[7]. Уже в ходе подготовки избирательных списков были выявлены нарушения в работе временной комиссии. Группа  из 18 человек отставных военных и чиновников, многие из которых имели дворянское звание, обвиняли в сговоре  купцов и мещан с целью «пропустить дворян на чёрных шарах», то есть не выбрать. Приводятся факты давления как на избирателей, так и на дворян, подавших свои кандидатуры для участия в выборах. 

Наиболее активным в оппозиции  был отставной майор, дворянин Александр Александрович фон-Мезенкампф. Он был избран в состав думы и управы первого пореформенного четырёхлетия[8]. В 1877 году возглавлял группу гласных нового состава, которые боролись  против  самоуправства городского головы и секретаря прошлого состава.Эта тяжба продолжалась более полугода, т.к. первое заседание новой думы состоялось лишь 7 марта 1878 г.[9]  Выборы 1877 года также проходили в острой борьбе двух сословных группировок.

Право  голоса  на  выборах 1873 года  в  Чугуеве  получили  416  человек: по І-му  разряду – 16, по ІІ  разряду – 49, по ІІІ – 351 чел.[10]. Интересно  отметить  факт  высокой  избирательной  активности  в  Чугуеве. На  голосование в І разряде явилось 13 человек, во ІІ  - 28, в ІІІ – 336  избирателей[11]. Это составило почти 91%. Как правило, активность избирателей была не высока.  Причём, наибольшую активность в  Чугуеве  проявили  избиратели ІІІ разряда. На выборы в первый день явилось 105, во второй – 157  и  в  третий – 75 избирателей. Объяснить такое явление одной причиной весьма трудно. Очевидно, что здесь сыграла роль многолетняя привычка населения к военной дисциплине, отсутствие у чугуевцев отрицательного опыта взаимоотношений с местной  гражданской властью и недоверия к ней, активный рост буржуазных элементов и конкуренции в их  среде. Последнее подтверждается  жёсткой борьбой купечества и дворянства на выборах 1873 г., доходы, которых в равной степени зависели от предпринимательской  деятельности. Говоря  о  высокой  активности  избирателей,  не  следует  сбрасывать  со  счетов  и   фактор  патриотических  настроений, желание  общественно активных элементов городской жизни  самоопределиться, стать  независимыми  после  многих  десятилетий  жёсткого  управления  военными  ведомствами. Анализируя социальный состав и имущественное  состояние  избирателей І разряда, отметим, что лишь 3 из 16 человек вносили сбор в доход города исключительно с недвижимой собственности. Все они относились к высшим военным чинам. Остальные 11 лиц купеческого сословия (1 купец был отставным майором) и 2 мещанина занимались предпринимательской деятельностью, причём в двух случаях это был единственный  источник городских сборов, а в 9-ти – сумма сборов  по промысловым свидетельствам  значительно превышала  сумму  сборов  по  недвижимости.

Избирательные  собрания  происходили  один  раз  в  четыре  года. На  них  избирались  гласные  думы  на  четырёхлетие. Быть  избранным  имел  право  каждый  избиратель. Новизна  массовых  публичных  выборов  путём  закрытой  баллотировки  для  России, отсутствие  подобной  практики  вызывало  большие  сложности  в  их  проведении,  несмотря  на  32  статьи  Городового  Положения  регулирующие  этот  процесс.  Большие  сложности  были  связаны  с  самой  механикой  проведения  выборов. Отсутствие  любой  разъяснительной  работы  делало  выборы  слепыми. Несовершенство  избирательной  системы  можно  проиллюстрировать  следующим  фактом. На  выборах  по ІІІ   разряду  в  Чугуеве  голосование  проходило  в  три  дня  с  перерывом  в  2-3  дня. 29 июля  157  избирателей  из  5  кандидатов  выбрали 2, 1  августа  на  выборы  явилось  105  человек  и  гласными  стали  6  из  16  кандидатов. 5  августа  2  кандидата  из  18  попали  в  думу  по  выбору  75  избирателей. Причём, в  общем  списке, выбранных  в  думу  по  разрядам,  каждый  гласный  по ІІІ  разряду  имеет  сумму  голосов  «за» и  «против» – 112, т.е. количество  голосов  поданных  за  них  в  каждый  из  дней  подано  не  в  номинальном  значении, а  в  процентном  соотношении[12].  В  отличие  от  І и ІІ  разряда, голосование  в  ІІІ  разряд проходило  «в  очень  неудачное  время»[13] (в  будние  дни) и занимало целый  рабочий  день, что  мог   позволить себе не   каждый, особенно в  летнее  время. Право  голосовать  по  доверенности  вызывало  нарушение  закона. 

В  результате  выборов  по  новому  Городовому  Положению 1870 года  в  состав  Чугуевской  городской  думы  были  избраны:  по І - му  разряду – купцы  2-й  гильдии  Саввин Г.К., Зорин Н.В., Матюхин Г.Е., Кожухов И.И., Коренев И.А., Зорин А.В., мещанин Кузнецов М.И., мещанин г. Змиёва Соколовский А.Ф., коллежский  секретарь Морозов  Н.Н., отставной  унтер-офицер  Смирнов  Н.П., по ІІ-му  разряду – купцы  2-й  гильдии Васильев Ф.З., Попов Я.М., Фаворов А.И., Савельев Я.Н., Ветчинкин А.С., мещанин  Марченко И.А., отставные  шевронисты  Марченко Н.Я., Елецкий Я.Д., крестьяне  Лизогубов П.И (впоследствии  занимавший  место  городского  головы  более  40  лет), Шавернев И.Ф., по ІІІ-му  разряду – отставной  генерал-майор  Судейкин Н.Ф., отставной  майор  фон-Мезенкампф А.А., отставной  коллежский  асессор  Валяшко  П.С., отставной  коллежский  регистратор  Триказов П.В., отставной  титулярный  советник  Ширяев И.В., крестьяне  Чегликов И.И., Абушкин Г.М., Луговской В.В., отставной  шевронист Бешев И.К., священник  Ястремский  Д.А.[14]

По  окончании выборов  роль  избирателей  заканчивалась. Всё  дело  управления  городов  сосредотачивалось  в  руках  думы, которой  они  даже не  могли дать  никаких  наказов. Городское  общество  было  лишено  всякого  влияния  на  своих  избранников. Д.И. Багалей  в  «Истории  города  Харькова  называл  это  обстоятельство  одним  из  самых  слабых  сторон  реформы  1870 года.

Первое  заседание  новоизбранной  думы  состоялось  2  сентября 1873  года. Новое  Городовое  Положение  1870 года  предоставило  думам  более  широкие  права,  чем  екатерининское  законодательство. Конечно, речь  шла  лишь  о  чисто  хозяйственных  вопросах  организации  жизни  городов. Большим  плюсом  новой   структуры  местного  самоуправления  явилось  последовательное  проведение  буржуазного  принципа  разделения  властей: распорядительная (законодательная) была  предоставлена  думе, а  исполнительная – управе. 

Городская дума  была  обязана  заботиться  об  интересах  всего  города. Законодательная  функция  этого  органа  управления  состояла  в  издании, по  соглашению  с  местной  полицией, обязательных  постановлений, имеющих  для  местных  жителей  силу  закона. Эти  постановления  касались  благоустройства, охраны  общественных  зданий  и  сооружений, садов  и  парков; организация  переправ  и  перевозов, в целом  городского  транспорта; упорядочения  торговли  на  базарах  и  ярмарках; пожарного  и  санитарного  контроля;  развития  народного  образования   и  культуры. Достаточно  передовым  для  того  времени  выглядит  решение  вопроса  об  отношениях  органов  местного  самоуправления  с  правительственными  властями. Фактически  контроль  губернатора  сводился  лишь  к  наблюдению  за  законностью  принятых  думой  решений  и  её  действий, корректировать  их  содержание  он  не  мог. Как  показала  практика,  городские  думы  не  пытались  выйти  за  пределы  очерченного  для  них  круга  хозяйственной  деятельности. Тем  не  менее,  между  городскими  общественными  учреждениями  и  администрацией  происходили  постоянные  столкновения. Коллегиальным  органом  надзора  за  деятельностью  органов  местного  самоуправления  являлось  губернское  по  делам  присутствие. Сюда же  подавались  жалобы  на  противозаконные  решения  думы. Действия  губернского  присутствия  могли  обжаловать  в  шестимесячный  срок  в  Сенате  как  органы  городского  управления  и  частные  лица, так  и  сам  губернатор. В документах  Чугуевской  городской  думы  за  первое  пореформенное  четырёхлетие  встречается  только  одна  подобная  ситуация. В  июле  1877 года  Харьковское  губернское  по  городским  делам  присутствие  настаивало  на  выдаче  жалования  гласному  предыдущего  состава  Думы  Титову. Чугуевская  городская Дума  не  согласилась  с  таким  решением  и оставила  за  собой  право  жаловаться  в  Правительствующий  Сенат  об  отмене  «сего  постановления»[15].

Гарантом  благонадёжности  думы  была  личность  городского  головы. Именно  этим  обстоятельством  было  вызвано  особое  внимание  к  определению  его  статуса. Первым делом учитывался  социальный   состав. В  70-80-х годах  подавляющее  большинство  городских  голов  в  провинциальных  городах  было  представлено  купечеством – около  65%. Это  объяснялось  как  устоявшейся  традицией, когда  до  1870  г. в  городских  учреждениях  были  представлены  исключительно  т.н. «городские  сословия», так  и  все  более укрепляющейся   экономической  позицией  купечества. На  Украинском  Левобережье (название  экономического  района  включавшего  Полтавскую, Харьковскую  и  Черниговскую  губернии)  к  концу  80-х  г.г.  наблюдалась  тенденция  к  увеличению  числа  городских  голов  из  гражданских и  военных  чиновников, дворянства, лиц, имеющих  высшее  образование. Из  55  городов  24  выбрали  городскими  головами  купцов  и  столько же (24) – лиц  из  вышеназванных  сословных  групп[16].

      Чугуевскую  городскую  думу    возглавляли: в 1873-1878 г.г. – купец 2-й  гильдии  Григорий  Константинович  Саввин; в 1878-1882 г.г. – купец  2-й  гильдии  Георгий  Ефимович  Матюхин. Как  видим, в  Чугуеве  ситуация  не отличалась  от  общей,  т.к. среди  голов   преобладало купечество. В 1873 году  на  должность  городского  головы  баллотировались[17]: А.А. фон-Мезенкампф, отставной  майор, дворянин; Н.Ф. Судейкин, дворянин, отставной  генерал-майор; Г.Е. Матюхин, купец 2-й  гильдии; А.В. Зорин, купец  2-й  гильдии;  Попов  Я.М., купец  2-й  гильдии; Саввин  Г.К., купец  2-й  гильдии; Триказов  П.В., отставной  коллежский  регистратор. Из  списка  видно, что  количество  поданных  кандидатур  от  обеих  соперничающих  партий  почти  равно, но  реальными  претендентами  были  Зорин А.В.  и  Саввин  Г.К., хотя численные  показатели голосования за   А.А. фон-Мезенкампфа  и  Судейкина  Н.Ф.  свидетельствуют  о  достаточно  сильной  оппозиции  в  избираемой  Думе.   

              Члены  управы  избирались  на  заседании  думы  в  установленном  ею же  количестве  и  возглавлялись  городским  головой. Для  регламентирования  работы  управы  думой  утверждалась  специальная  инструкция. В  статье  нового  Городового  Положения  определялись  предметы  деятельности  городской  управы: «Управа  ведёт  текущие  дела  по  городскому  хозяйству, изыскивает  меры  к  его  улучшению, исполняет  определения  думы, собирает  нужные  ей  сведения, составляет  проекты  городских  смет (росписей), взимает  и  расходует  городские  сборы  на  установленных  думой  основаниях  и  представляет  в  назначенные  думою  сроки  отчёты  о  своей  деятельности  и  состоянии  подведомственных  ей  частей». Отчёты  управы печатались  в  газетах  или  особым  изданием  для  всеобщего  ознакомления 

                        Для  заведования  отдельными  отраслями  городского  хозяйства  и  общественного  управления  дума  создавала  временные  или  постоянные  исполнительные  комиссии. С  1873 по  1877  год  в  Чугуевском  городском  общественном  управлении  работали  комиссии: ежегодные  по  оценке  недвижимых  имуществ, по   ревизии денежных  отчётов; временные  комиссии  по  спорным  вопросам; комиссии  по  постройке  городского  училища. С  1878  по  1881 год: комиссии  по  выработке  проекта  аренды  городских  мельниц купцом  Стрекаловым, по  оценке  недвижимости, комиссия  по  проверке  годовых  отчётов, комиссия  для  наблюдения  за  правильностью  постройки  мельницы  и  качеством  употребляемых  материалов, по  открытию  женской  прогимназии, по  закупке  пожарной  трубы, по  проверке  денежных  расходов.

 С  самого  начала  деятельности органов самоуправления народное  образование  становится  одной  из   главных  забот  думы. В  апреле 1877 года  впервые  обсуждался  вопрос  об  открытии  в  Чугуеве  городского  мужского  двухклассного  училища[18].   Строительство  здания  велось  более года  и  обошлось  думе  в  10  тыс.  рублей, что  составляло  почти  сумму   годового  дохода. 26  октября  1878  года  дума  объявила  об  открытии училища[19]. Содержание  этого  учебного  заведения  город  полностью  взял  на  себя.  За  четыре  последующих  года  дума  рассматривала  на  своих  заседаниях  вопросы  об  образовании  более  20  раз. В конце  1879  года  возникла  мысль  открыть  такое  же  училище  для  девочек[20]  со  школой «для  приготовления  желающих  лиц  женского  пола  по  профессиям, которые  не  требуют  ни  высшего, ни  даже  низшего  образования»[21]. Отсутствие  здания  и  скудость  средств  задержали  создание  женского  училища.

Среди  наиболее  часто  рассматриваемых  вопросов  на  заседании  Чугуевской  городской  Думы  были  хозяйственные  и  финансовые: о  разрешении  на  строительство  и  перестройки, об  освещении  и  отоплении, о  замощении улиц  и  устройстве  оград, о  сложении  недоимок  и  снижении  размера  налога,  об  устройстве  торговли  и  т.п. Не  оставались  без  внимания  вопросы  медицинского  и  санитарного  обслуживания  населения. Вопрос  о  приглашении  городского  врача  был  поднят  в  марте  1874  года, а  разрешён  только  в  январе  1877 года  с  принятием  на  должность  главного  доктора  Чугуевского  полугоспиталя  Замбржицкого[22]. В  июне  1874  года  городская   Дума  наняла  фельдшера  Чугуевской  волости  Исаева  для  оспопрививания, выделив  средства  на  его  жалование  и  закупку  медикаментов.  Должность  городской  акушерки  в  данный  период  занимала  В.П. Кунцман, в  замужестве  Суханек , которая  в  марте  1878  года  принимала  роды  у  жены  И.Е. Репина  Веры  Алексеевны[23]. Семья  Репиных  полнилась  в  тот  год  третьим  ребёнком – сыном  Юрием.

С  начала  1877  года  население  города  обслуживалось  врачом – «пользуя  больных  бесплатно, как  в  домах,  так  и  приходящих  в  известный  час  в  городскую  аптечку», для  нужд которой  были  приобретены  «медицинские  инструменты  и  вещи»  на  сумму  100 руб  из  городской  казны[24].По  предложению  начальника  Чугуевского  пехотного  юнкерского  училища  в  мае  1877 года был  образован  Чугуевский  комитет  Общества  попечения  о  раненых  и  больных  воинах  совместно  со  служащими  в  училище  офицерами. Это  было  время  войны  с  Турцией  за  независимость  Болгарии[25].

Постепенно  укреплялась  материальная  база  пожарной  команды.

Не  чужды  были  Думе  заботы  о  внедрении  технических  новшеств. В октябре  1874  года гласные  заслушали  вопрос  об  устройстве  железной  дороги  от  Харькова  до  Чугуева, встретила  это  предложение «с сочувствием, в  том  внимании, что  осуществление  этой  дороги  может   увеличить  благосостояние  города.  По  объективным  причинам  строительство  дороги  началось  лишь  спустя20 лет .

Путём издания  обязательных  постановлений  о  необходимости  иметь  ночных  сторожей  на  городских  улицах, причём  нанятых  за  счёт  самих  жителей, дума  пыталась  собственными  средствами  охранить  общественный  порядок  в  городе[26].

            Таким  образом, выборы  1873  года  в  Чугуеве, несмотря  на  всю  противоречивость  избирательной  системы, ярко  продемонстрировали, что  в  городе  сложились  основная  предпосылки  для  возникновения  органов  городского  самоуправления - наличие  заинтересованных  социальных  групп, готовых  взять  на  себя  заботу  об  управлении  городом.

Пореформенные органы самоуправления в Чугуеве в 70-е годы XIX века имели четко разграниченные функции и были наделены  полномочиями    для организации жизни горожан в пределах своей компетенции. Важным на  этапе становления был первый самостоятельный опыт организации таких сфер жизни населения как образование, медицинское обслуживание, общественное призрение.

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ

1.       Багалей Д.М., Миллер Д.П. История г. Харькова за 250 лет его существования (1655-1905).Историческая монография в 2-х томах.-Т.2.-репринт. изд.-Х.,1993.

2.        Гессен  В.М. Городское   самоуправление: Дополнение  к  курсу  русского  государственного  права.-СПб., 1912.

3.        Городские поселения в Российской империи. - СПб., 1865.

4.        Джаншиев Г.  Эпоха  великих реформ: Исторические  справки.-М.,1896.

5.       Дитятин И.И. К истории городового  положения. 1870 г.- В кн.: Статьи по истории русского  права. СПб., 1895.

6.       Дитятин И.И. Наше городское самоуправление .- В кн.: Статьи по истории русского  права. СПб., 1895.

7.       Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. - М.,б.г.

8.       Нардова В.А. Городское  самоуправление  в  России  в  60-нач. 90-х г.г. ХІХ в.».-Л.: Наука., 1984.

9.       Пажитнов К.А. Городское  и  земское  самоуправление. - В кн.: Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. - СПб., 1913.

10.    Семенов Д.Д. Городское  самоуправление: Очерки  и  опыты. - СПб., 1901.

11.   Фесенко И.О. К  вопросу  о  реформе  городского  общественного  управления. Харьков, 1890.-ч.1,ч.2.

12.   Харьковские Губернские Ведомости № 183 за 3.12.1872 г.


[1] ХОГА.-Ф.3.-Оп.255.-Ед.хр.32.-Л.17.

[2] Харьковский календарь на 1872 год.-Х.-С.186.

[3] Нардова В.А. Указ.труд.-С.61.-Табл.1

[4] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Ед.хр.382.-Л.34.

[5] ХОГА.-Ф.3.-Оп.225.-Ед.хр.32.-Л.44.

6 Нардова В.А. Указ.труд.-С.70.-Табл.6

[7] ХОГА.-Ф.3.-Оп.225.-Ед.хр.32.-Л.15,17.

[8] ХОГА.-Ф.3.-Оп.225.-Ед.хр.32.-Л.46.

[9] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Ед.хр.123.-Л.3.

[10] ХГВ № 183 за 3.12.1872 г.

[11] В работе анализируются данные  только выборов 1873 г., ввиду  отсутствия сведений о других.

[12] ХОГА.-Ф.3.-Оп.255.-Ед.хр.32.-Л.44.

[13] ХОГА.-Ф.3.-Оп.255.-Ед.хр.32.-Л.27-28.

[14] ХОГА.-Ф.3.-Оп.255.-Ед.хр.32.-Л.44.

[15] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Д.267.-Л.36.

[16] Нардова В.А. Указ. труд.-С.147.-Табл.17.

[17] ХОГА.-Ф.3.-Оп.255.-Д.32.-Л.60-60об.

[18] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Ед.хр.75.-Л.19.

[19] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Ед.хр.123.-Л.53.

[20] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Ед.хр.166.-Л.40.

[21] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Ед.хр.230.-Л.5.

[22] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Д.75.-Л.3.

[23] ХОГА.-Ф.3.-Оп.259.-Д.17.-Л.98об.

[24] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Д.75.-Л.3, 18.

[25] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Д.75.-Л.22.

[26] ХОГА.-Ф.3.-Оп.267.-Д.75.-Л.3.

Категория: